关于《赤峰市地下水资源管理保护条例(草案)》的说明

——2018年4月27日在赤峰市第七届人大常委会第二次会议上
赤峰市人民政府副市长 汪国森
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
  现在,我代表市人民政府,向市人大常委会作《赤峰市地下水资源管理保护条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)说明,请予审议。
  一、《条例》制定出台的必要性
  我市人均占有水资源量851立方米,是内蒙古自治区人均占有水资源量2200立方米的38.7%,是全国人均占有水资源量2100立方米的40.5%,属于典型的水资源匮乏地区。近年来,随着经济社会持续发展和城镇化进程不断加快,水资源特别是地下水开发利用量逐年增加,过度开采和浪费问题不断加剧,水资源供需矛盾日益严峻。
  一是从水位监测数据看。2013年以来,全市农业用水区地下水位平均下降约4米左右,北部旗县区部分地区下降超过10米。中心城区地下水位与2000年相比,平均下降11米,近几年一直处于超采状态。目前,红山区和元宝山区已经形成2个地下水超采区,超采面积分别达到68平方公里和170平方公里。此外,中心城区市自来水公司水源井水位从2006年的8米,下降到目前的40米左右,出水量从200~300立方米每小时,下降至目前的40~100立方米每小时;自2015年开始,市自来水公司每天需从新城区九龙供水公司调水1.5万立方米,以保障居民生活用水;2016年,中心城区部分居民小区出现了断水现象。
  二是从水资源利用结构看。近几年,我市每年用水总量约为18亿立方米,其中使用地下水11亿立方米,比例达到60%以上,地下水开发利用程度较高。分行业看,农业灌溉用水约14亿立方米,其中使用地下水约7亿立方米,占地下水开发利用总量的64%。农业灌溉有相当部分仍采取大水漫灌的传统方式,给地下水资源造成较大浪费,是造成我市地下水水位持续下降的重要原因。
  三是从水资源管理现状看。根据自治区出台的《内蒙古自治区地下水管理办法》,2014年9月,市政府出台了《赤峰市地下水资源保护管理办法》。由于这两个办法均属于政府规章,法律约束力较弱,条款制定较为宽泛和原则。从近两年的实施效果看,在一些具体问题的操作上,无法依据两个办法对水资源进行有效管理和保护,水资源执法失之以宽、失之以软。如果再延续目前的管理现状,水资源短缺、水生态破坏、水环境污染等问题将面临严峻形势,人畜饮水也将出现短缺局面,最终可能导致水安全问题。
  四是从水生态文明建设需要看。党的十九大报告提出,建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,像对待生命一样对待生态环境。水生态安全是生态文明建设的重要内容,为全面加强水资源保护,改善水生态环境,中央作出了全面推行河长制的决策部署,地下水管理保护与河长制推行密切相关,制定地下水管理保护法律法规,将为全面推行河长制提供重要的执法依据和法律保障。
  总之,地下水资源问题已经成为制约我市经济社会发展的重要瓶颈,亟需通过制定一部针对性、实用性较强的地方性法规,加大地下水资源管理和保护力度,为全市经济社会发展和人民群众生活提供更加可靠的水资源保障。
  二、《条例(草案)》的起草过程
  市人大将《条例》确定为立法项目后,市政府立即成立了由分管副市长任组长、相关部门负责人为成员的立法领导小组。领导小组下设立办公室,办公室由市政府法制办、市水利局等部门抽调专人组成,具体负责《条例(草案)》的起草工作。立法领导小组及时召开了立法工作部署会,对《条例(草案)》起草工作提出了明确要求。领导小组办公室根据会议安排,前期开展了充分的调研工作,先后组成4个调研组,分别就农业、工业、第三产业、生态4个方面用水、管水情况,对全市12个旗县区进行了调研、走访和座谈,广泛征求了基层干部群众对地下水管理和保护工作的意见和建议,掌握了丰富的第一手资料。同时,起草组还学习了河北省邯郸市等地下水资源管理立法方面的经验,并在《条例(草案)》起草过程中进行了充分借鉴。
  《条例(草案)》完成初稿后,立法领导小组多次召开会议进行研究,并提出修改意见。领导小组办公室发函征求了旗县区和相关部门的意见,同时征求了有关法律、水资源管理方面专家的意见。根据会议研究、旗县区和专家提出的意见,经过反复讨论和修改后,于2017年9月29日和12月2日两次提交市政府常务会议研究,并在12月2日召开的第15次市政府常务会议上审议通过,今天提交市人大常委会进行审议。
  三、《条例(草案)》的立法依据
  《条例(草案)》制定的主要依据是《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《内蒙古自治区农业节水灌溉条例》《内蒙古自治区节约用水条例》《内蒙古自治区地下水管理办法》等法律法规和规章,以及水利部、内蒙古自治区出台的一些水资源保护管理的办法和指导意见等,同时参考了甘肃、新疆、河南、河北、乌兰察布市等地区已经出台的地下水管理方面的法规规章。在《条例(草案)》起草过程中,起草组随时与市人大法工委、市政府法制办沟通情况,《条例(草案)》的条款尽量做到少而精、有针对性,遵循立法规律,把握立法节奏,确保立法质量。
  四、《条例(草案)》的主要内容
  《条例(草案)》共分六章四十八条,包括总则、规划和论证、保护、利用、法律责任和附则。
  第一章总则,共设八条。主要规定了《条例(草案)》的立法宗旨、目的、立法依据、适用范围,明确了地下水管理工作应遵循的原则,明确了各级人民政府及有关工作部门的工作职责,提出了设立水利公安的内容。
  第二章规划和论证,共设三条。主要规定了水资源综合规划、专业规划的制定权限及审批、修改的程序。
  第三章保护,共设十五条。主要规定了地下水超采区、限采区、禁采区地下水开发利用原则,对旧井更新、机电井凿深、凿井队伍资质、井电双控、水价等方面提出了要求。
  第四章利用,共设九条。主要规定了实行地下水取水许可、取用地下水的范围,明确了地下水保护的内容。
  第五章法律责任,共设十条。主要规定了违反本条例规定的行为应追究的责任,并对行政相对人应有的权利进行了明确。
  第六章附则,共设三条,主要对地下水和旧井更新的含义进行了明确。
  五、《条例(草案)》需要说明的几个问题
  (一)关于成立水利公安问题
  鉴于目前我市水利行政执法能力较弱的实际,为进一步强化水利执法、硬化执法手段,从严从快打击水事违法案件,保障水利执法工作顺利开展,在征求公安部门的意见后,《条例(草案)》第八条规定:“市公安局建立专业队伍,各旗县区公安(分)局积极协助配合,提高执法能力水平”。
  (二)关于水资源规划问题
  目前,我市对水资源规划的制定和执行不够规范,一些地方对水资源的开发、利用、管理还存在随意性,影响了水资源的保护和利用。为了强化规划的严肃性,借鉴其他地区经验,《条例(草案)》第二章具体规定了水资源综合规划、专业规划的制定权限、原则及审批、修改的程序。
  (三)关于旧井更新问题
  目前,我市有各类机电井40多万眼,机电井过多造成了地下水过度开采,地下水水位持续下降。为了控制地下水水位下降,逐步削减机电井数量,《条例(草案)》第十七条对地下水位持续下降的地区,提出了限制新增取水的规定,第十八条提出了旧井更新的原则,即更新一眼,封闭两眼。
  (四)关于机电井凿深的问题
  据调查,我市绝大部分取用浅层地下水的机电井井深都不超过100米,超过100米的机电井取用的是深层承压水,而国家规定深层承压水不得随意取用,所以《条例(草案)》第十九条规定:“控制凿井深度,除用作人畜饮水、战略储备及应急水源外,机电井深度不得超过一百米。”
  (五)关于取水许可问题
  1988年实施的《水法》,对用水许可制度已有明确规定,但由于我市水资源分布不均衡,加之对水资源自然属性认识不足和涉水部门较多等原因,致使我市取水许可制度落实不到位。为更好地管理取水行为,《条例(草案)》第二十八条规定“对于新建、改建、扩建的建设项目需要取用地下水的,除国家、自治区规定的情形外,都应当实行取水许可审批制度”。为了解决乱打井、管理难的问题,《条例(草案)》提出“井电双控”的措施,第二十一条规定:“取水许可申请批准后,方可凿井。”第二十二条规定:“在申请用电时,未出示取水许可证,供电企业不得为其受理。”
  (六)关于水资源利用开源节流问题
  目前,我市园林绿化、环境卫生等用水主要使用地下水,用水量较大,不利于地下水资源的保护,但如果全面禁止使用地下水,园林绿化、环境卫生等用水可能出现困难,造成城镇人居环境变差,为此,《条例(草案)》对园林绿化、环境卫生等用水提出了开源节流的原则。《条例(草案)》第三十一条规定:“园林绿化、环境卫生、景观河、人工湖、人工湿地等应当优先使用再生水、地表水或者雨洪水等其他杂用水,严格控制使用地下水”。
  以上说明连同《条例(草案)》,请予一并审议。

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